脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况

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脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况(一)
精准扶贫存在的问题与对策研究

精准扶贫存在的问题与对策研究 发布时间:2015-05-04 来源:减贫与发展 阅读次数:8112 殷雄飞 杨朝中 夏智

以习近平为总书记的中央领导集体提出的“精准扶贫”,其本质要求是扶贫开发能够实行精确瞄准、定向打击,工作的统筹性、针对性、实效性得到全面提升。可以说实施精准扶贫,是扶贫开发方式的重大创新,代表了扶贫开发未来发展方向,引领扶贫开发体制机制创新。为了客观评价我省精准扶贫的现状,研究完善支撑精准扶贫方略顺利实施的政策措施,省委政策研究室将《片区攻坚与精准扶贫耦合机制研究》列为湖北省重大调研课题基金项目(项目批准号ZBGG201432),并委托省扶贫办负责。本报告作为课题的子项目,在客观评价我省精准扶贫现状的基础上,重点研究精准扶贫存在问题、模式与支持政策。

一、走向精准扶贫的湖北探索

近几年来,省委省政府始终把扶贫开发作为全面建成小康社会的重点、难点和着力点,坚持一手抓片区攻坚、一手抓扶贫到户的“两手抓”工作思路,瞄准贫困区域、贫困村、贫困户,不断加大工作力度,加大改革创新力度,探索出一条具有湖北特色的精准扶贫路子。

(一)立足于“一切为了贫困的父老乡亲”,践行核心价值理念 。2009年,在新修订的《湖北省农村扶贫条例》即将颁布实施时,《湖北日报》记者采访省人大副秘书长、法工委主任张绍明同志,问为什么修订扶贫条例,他的第一句话就是“一切为了贫困的父老乡亲”。《湖北日报》沿用此语做了一个通栏的标题。这一句话,真正体现了扶贫就是扶助穷人的本质要求,得到了省委书记李鸿忠署名文章的推介认可,得到了老区贫困地区广大干部群众的热烈拥护,从而成为扶贫开发一切思维和行为的总价值观、总遵循、总开关。

“十二五”以来,省委省政府以大别山革命老区经济社会发展试验区建设、武陵山少数民族经济社会发展试验区建设、秦巴山竹房城镇带城乡一体化试验区建设、幕阜山区库区综合开发、脱贫奔小康试点、县乡连片开发扶贫综合项目区建设、整村推进扶贫开发、扶贫到户等8大扶贫工程为抓手,以片区县、重点县、重点老区贫困乡镇、重点贫困村、贫困户等扶贫对象为重点,相继出台扶贫纲要、“十二五”扶贫规划,分别出台四个片区推进意见和实施规划,制订实施加强贫困户能户建设的意见,每年以两办名义印发全省扶贫开发工作要点,凝聚各方力量,高位引领、深层推进扶贫开发,形成了针对各类扶贫对象的多层次、全方位的政策法规支持体系,为我省扶贫开发工作走向精准提供了制度保障和组织保证。近3年,全省老区贫困地区区域发展步伐明显加快,农村贫困人口生产生活条件持续改善,重点县农民人均纯收入增幅连续三年高于全省平均水平,全省共解决约186.75万贫困人口的脱贫问题,扶贫开发工作继续走在全国前列,2012、2013年中央组织开展扶贫开发工作考核,我省连续两年获得A级。【脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况】

全省贫困地区各级党委政府认真践行 “一切为了贫困的父老乡亲”核心价值理念,勇做穷人的代言人。宜昌市筹集4.35亿元资金,启动实施30个特困村脱贫攻坚计划,开展贫困村综合治理,推动贫困人口全面发展。恩施州以扶持特殊困难群体为实施精准扶贫的突破口,整合部门资金,出台特惠政策,向贫困人口提供“10个大礼包”。十堰市组成1000支市县直单位工作队,动员10000名党员干部、1000家企业和1000名科技特派员,按照“双包双建双带双促”的要求,进驻贫困村,实行驻村帮扶。各地的实践证明,只要按照“一切为了贫困的父老乡亲”这一核心价值理念思考问题、推进改革、强化管理,大扶贫开发格局才能真正形成,工作效果就能达到最优。

(二)立足于把扶贫开发的基本对象找准,开展贫困建档立卡。扶贫开发的基本对象包括贫困区域和贫困群体两类。贫困区域由各级党委政府主要依据贫困程度和贫困发生率来确定,一般分片区、县(重点县和片区县)、乡(省定重点老区乡镇和插花贫困乡镇)、村等四个层次,其确定相对容易。贫困群体则由基层根据扶贫标准来确定,而扶贫标准往往用上年度家庭年人均纯收入来衡定,由于现阶段农民收入来源多样化和不可测性,贫困群体的识别就显得十分困难。近

5年,我省分别于2009年、2012年、2014年,开展了三轮农村贫困人口建档立卡,各地结合实际,因地制宜,创造了许多行之有效的对象识别方法。一是在识别的组织上,大多数地方充分发挥村级民主评议小组的重要作用,扎实开展贫困人口的民主识别。要求评议小组必须有村干部和党员代表、妇女代表、贫困户代表、残疾人代表、一般户代表以及村“两代表一委员”,确保民主评议小组的公信力。二是在识别的步骤上,严格按照“五步法”(一报二评三查四审五公示)的程序,区分识别对象。群众申请为“一报”;民评小组初评和党员群众再评为“二评”;查收入、查资产和查户情为“三查”;村民小组审、村委会审、乡镇审、县领导小组审为“四审”,初步确定名单一榜公示、村民小组户主评议名单二榜公示、党员群众评议名单三榜公示、乡镇审核名单四榜公示、县级审核名单五榜公示为“五公示”,做到贫困对象瞄准到户、识别到人、严防出现“关系户”、“人情户”,确保识别对象不错位,不缺位。三是在识别的方式上,采取“排除法”和“比较法”。在申请对象比较多的村,评议小组提出“几不评”,将在城镇有商品房、家庭有贵重家用电器及农业机械和有好逸恶劳、赌博酗酒等恶习,或违反计划生育等九种情况的农户排除在外;对收入和家庭状况相近的农户,采取“五比五看”的办法,即比家庭收入,看经济来源;比家庭资产,看消费水平;比家庭劳力,看劳动观念;比生活环境,看居住环境;比贫困程度,看致贫原因,将瞒报或少报收入的农户排查出来。三轮建档立卡分别识别出农村贫困人口670.9万人(扶贫标准为1196元)、819.61万人(扶贫标准为2010年不变价2300元)、588.53万人,为实施精准扶贫方略奠定了较好基础。【脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况】

(三)立足于推进专项扶贫项目精细管理,分类完善管理办法。我省扶贫开发工作经历了一个从不规范到规范、从粗放到精细化管理的阵痛过程。2012年2-4月,省审计厅对29个贫困县2009-2011年扶贫资金管理使用情况进行了全面审计,发现扶贫资金被骗取、截留挪用、违规使用、滞留等达25995.37万元,占审计资金总额的8.5%,一批违法违纪线索被移交,一批失职渎职干部被问责处理。针对审计暴露的问题,省扶贫办按照省委省政府“推行扶贫开发精细化管理”的要求,于2012年9月出台《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》、《湖北省扶贫搬迁项目管理试行办法》、《湖北省雨露计划转移培训项目管理试

行办法》、《湖北省扶贫贴息贷款项目管理试行办法》、《湖北省小额贷款扶贫贴息项目管理试行办法》、《湖北省老区和插花贫困地区专项扶贫项目管理试行办法》等六个办法,系统完善了专项扶贫项目管理工作流程。六个办法契合了扶贫改革方向,是对我省扶贫开发工作的超前谋划。这些办法体现了“下放权力”,将项目审批权、备案权下放,项目审批权下放到县(市),项目备案权下放到市(州);体现了“明确责任”,根据省《纲要》提出的“省负总责、市州主导、县抓落实”的管理体制,通过完善项目管理办法及流程,进一步明确省、市(州)、县三级扶贫部门在项目管理上一些主要环节上的职责分工;体现了“规范程序”,通过完善制度办法和流程,规范项目管理和实施行为和操作程序;体现了“强化监管”,权力下放不等于放手不管,省、市(州)扶贫部门工作重心,由项目审批、审核,转变为重点加强项目实施监管;体现了“提高效率”,改变工作习惯,提前时间节点,确保项目实施按备案计划如期启动实施和完成;体现了“确保安全”,通过完善制度办法和流程,促进项目资金管理使用安全、干部履职办事制度环境安全。六个办法尽管试行还不到两年的时间,但其积极意义已经逐步显现,它们成为推进扶贫工作精细化管理的重要遵循,成为检查审计工作的重要依据。从2014年对全省29个重点贫困县2012-2013年扶贫资金审计情况来看,违规问题主要表现在资金使用偏离了贫困对象,这一方面表明,落实六个办法、增强扶贫工作的瞄准性任重而道远,另一方面也表明,我省扶贫工作的导向已经转向精准,向专业化扶贫、精准化扶贫、科学化扶贫迈出了关键一步。

(四)立足于保障精准扶贫方略顺利实施,强化各项措施落实。一是加强考核促精准。2012年,我省修订完善《地方党政主要负责同志扶贫工作责任制考核办法》,将贫困人口数量的减少和生活质量的提高作为主要指标,将专项扶贫瞄准率纳入考核体系。在加强财政扶贫资金绩效考核的同时,2014年,我省又修订完善《财政专项扶贫资金管理办法》,首次将绩效考评成绩和扶贫开发进村入户率纳入资金分配因素,权重达到30%。考核的指挥棒指向精准,各地扶贫开发工作的重心也转向精准扶贫。二是加强比对促精准。从2012年开始,我省对专项扶贫项目实施情况与建档立卡信息库进行比对,发现2011年扶贫搬迁、雨露计划、互助资金合作社贫困人口占比分别为74.52%、32.31%、32.92%,次年

再进行比对,发现这一比例分别提高到85.51%、49.27%、65.3%。这一系列数据显示,随着比对的开展与结果的通报,扶贫工作的精准性有了大幅的提升。

二、我省离中央要求的精准扶贫还有多远

2013年12月18日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发[2013]25号文,以下简称25号文件),对建立精准扶贫工作机制提出了明确要求。建立精准扶贫工作机制,主要包括三层涵义或三个方面的机制:(1)建立健全科学、合理、管用的贫困村、贫困户精准识别、信息联网和动态管理机制;(2)建立健全专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接的机制;(3)建立健全针对已识别贫困村、贫困户的帮扶工作落实机制。对照中央关于建立精准扶贫三个机制的要求,我省在走向精准上做了一些探索,但是离真正的精准扶贫差距还不小。

(一)思维行为离精准扶贫有差距。精准扶贫的核心在于到村到户,本质在于扶助穷人。无论是区域发展项目还是到户项目,其落脚点应当是增加收入、改善生活、减少穷人。但是,在实际工作中,由于对精准扶贫理解不透、认识不深,导致扶贫政策难以到达真正的贫困户。一是认为搞精准扶贫难以显现政绩,存在可搞可不搞的想法。一些领导干部认为只要把地方经济搞上去了,依靠“涓滴”效应,贫困村的发展和贫困户的脱贫问题也就顺利解决了,往往把主要精力和投入放在大项目和财源建设上。认为精准扶贫工作政绩难显现,存在着可搞可不搞的想法,组建驻村帮扶工作队也仅仅是停留在文件上、口头上,雷声大、雨点小,更不用说整合资源来推动贫困村脱贫。对贫困户的扶持依然停留在一般的如春节“送温暖”的形式上,忽视对贫困户的持续关注和能力开发建设。二是在扶贫资金使用上,不同人存在不同想法。县上干部希望搞工业项目和财源建设;乡村干部希望搞基础设施和公益项目;条件好的家庭希望搞不分贫富共享扶贫资金的项目;贫困家庭迫切希望提高素质和发展产业。而贫困人口往往缺少话语权,一些干部习惯以“大多数群众要求”的名义反映他们个人的意愿。从我们在基层调研的情况来看,上述现象在各地不同程度地存在,导致许多扶贫项目背离贫困人口而去,结果是“帮助富人掏了穷人的腰包”。三是认为搞精准扶贫会增加基层工作量,存

脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况(二)
晴隆县科技扶贫面临的困难和问题及对策思考

晴隆县科技扶贫面临的困难和问题及对策思考

州党建扶贫工作队队长、县委常委 张六海

科技扶贫是我国实施扶贫攻坚的一个重要战略措施,是解决贫困地区生产技术落后和技术人才极度缺乏的现实状况的根本举措,是由救济式扶贫向依靠科学技术扶贫转变的重要标志。晴隆作为典型喀斯特地区的扶贫开发重点县,多年来,始终把科技扶贫摆在扶贫开发的突出位臵,坚持科技扶贫与整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫紧密结合,以科技示范、重点项目为载体,着力提高贫困人口的素质和自我发展、自我创新能力。立足县情,不断壮大支柱产业,培育特色产业,增加劳动就业能力,加快先进适用技术的推广普及,为全县经济健康、快速、可持续发展提供了强有力的科技支撑。

一、晴隆县科技扶贫现状、存在的问题及困难

1、实施科技扶贫以来的基本情况及成效

【脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况】

自实施新阶段扶贫工作以来,县委、县政府始终坚持把扶贫开发作为解决“三农”问题的中心工作,以解决贫困人口温饱为重点,以贫困村为主战场,坚持分类指导、整村推进,着重帮助贫困群众改善基本生产生活条件,拓宽基本增收门路,提高基本素质,扶贫工作不断取得新的进展。

——科技扶贫效果明显。科技扶贫工作坚持走立足山区实际突出资源特色,依靠科技进步实施深度开发,建立支柱产业形成县域经济的路子,大力实施科技扶贫项目,培植农业特色产业,优质绿茶、柑桔、苡仁米久负盛名;草地畜牧 “晴隆模式”迅速崛起。从1994年国家实施“八七”扶贫攻坚至2000年,全县贫困人口从17.5万人下降到3.85万人,全县以县为单位基本越过温饱线。

——科技扶贫工作环境逐步改善。国家实施新阶段扶贫开发以来,相继出台了一系列政策和措施,从项目和资金上给予我县很大倾斜,国务院扶贫办,民主党派中央联合推动组和省、州领导多次到我县指导工作,关心支持我县经济社会的发展,从根本上保证了我县扶贫开发工作的顺利推进。同时,我县建立和完善了科技扶贫的制度体系,组织科技人员投身扶贫攻坚主战场,协调各方力量共同打好科技扶贫攻坚战。加强项目规范化管理,对项目主管单位、承办单位及项目责任人都制订了严格的责任目标,使科技扶贫开发项目做到“四有”、“五到位”,即有工作计划、有实施方案、有资金使用合同、有检查验收办法;人员到位、任务到位、措施到位、资金到位、考核到位,保证了扶贫工作的顺利开展。

——特色支柱产业不断发展壮大。以科技扶贫项目为带动的“草、茶、烟、果”等特色产业成为农村经济增长的新亮点。特别是在探索科技扶贫路子中创造的“晴隆模

式”,“已成为石漠化山区扶贫开发、生态建设和草地畜牧业结合发展的一面旗臶”(国务院研究室发展司原司长黄黔语)。在科技扶贫开发中,我县加强自然资源整合,狠抓特色产业开发,认真抓好草地养羊、茶叶、烤烟、柑桔、苡仁米等强县富民产业。在产业开发过程中,采取技术培训、苗木培育、基地建设、品种改良、销售加工等措施,走“基地+公司+协会+农户”的路子,使产业得到最大限度的开发。全县现共种植人工草地20万亩,改良草地9万亩,羊存栏14万只,覆盖农户10860余户,户均年收入在6000元以上;完成茶叶种植3.2万亩;发展柑桔2.16万亩。2008年烤烟种植完成3.05万担;苡仁米种植3万亩。同时结合气候等自然条件,在光照镇东方红村、规模村、沙子镇保家村等地发展早玉米、反季节蔬菜等示范种植项目,进一步拓宽了农民增收渠道。

——农民科技意识逐渐增强,科技素质不断提高。农民要想依靠科技致富,必须掌握先进适用技术。历年来,通过组织各相关部门技术人员采取不同形式开展适用技术培训20万人次,普及培训188699人次,绿证培训5794人,培养造就了一批种草养羊、蔬菜种植、烤烟生产、柑桔种植等乡土人才。积极开展农业适用技术进村入户活动,全县水稻、玉米、小麦等粮食作物良种推广率稳定保持在85%以上。

2、科技扶贫面临的困难和问题【脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况】

实施科技扶贫以来,我县已有大部分贫困人口解决了温饱问题,可以说扶贫工作取得了很大的成绩。但是按照国家新的扶贫标准,我县仍有贫困人口68366人,占全县总人口的24%,贫困发生率居全州之首。因此,温饱问题解决后,巩固扶贫成果,从根本上改变贫困面貌,仍是一项长期的艰巨任务。另一方面,贫困人口思想观念落后,科技文化素质普遍偏低,扶贫资金投入不足等问题,急需通过科技扶贫、教育扶贫等措施加以解决。

(1)面临着艰巨的扶贫任务。2008年村级整合前,全县共有扶贫开发重点村122个,占全县村级数的67.4%,有贫困人口68366人。贫困人群中普遍存在在综合素质低、缺乏竞争意识、思想观念落后、劳动技能和生产能力差等突出问题。同时, 由于脱贫标准低, 生产条件和科技素质没有发生根本改变,遇到较大自然灾害或天灾人祸,绝大多数脱贫人口容易返贫,扶贫攻坚任重道远。

(2)面临着资金投入的硬约束。一方面国家对贫困地区的扶贫资金虽然在逐年增加,但对于各方面都比较落后的贫困地区来说,也无异于杯水车薪;另一方面,由于县级财力比较薄弱,在保证机关日常运转和职工工资的前提下,用来发展的资金所剩无几,对科技的投入则更显得不足。同时,筹资渠道不够畅通,分散在县级各有关部门的扶贫资金不能有效整合、发挥最大效应。

(3)面临发展基础的制约。一是产业结构层次低,生产的原材料、初级产品不仅科技含量小、市场需求弹性小,而且附加值低,导致地区产业结构层次低、产业链短、产业拉动作用受到限制;二是自我发展能力不足,农民人均纯收入低(2008年全县农民人均纯收入为2093元,分别比全省、全国低687元和2668元),农民用于生产的投入少,绝大多数农户只能维持简单再生产;三是基础条件薄弱,贫困地区农民“行路难”、“吃水难”、“上学难”、“就医难”等问题仍然突出。

(4)面临着环境因素的制约。从环境方面看,贫困人口多住在边远山区、高寒山区、石山区、少数民族聚居区,有的贫困人口甚至居住在“一方水土养育不了一方人”的地方,这些地方山高坡陡,土地贫脊,主要靠牛耕锄挖,劳动生产率低下;一些地方石漠化比较严重,既缺水又缺燃料,失去了基本生产生活条件,发展受到严重制约。从商品经济发展的角度看,贫困地区的市场经济发育相对滞后,开放程度极低,对外经济交往不多,外来投资者少,这也直接影响着这些地区的发展。

(5)面临着科技力量不足与科技服务“缺位”的瓶颈制约。一方面,农民十分缺乏有效的科技指导,直接制约了农业结构调整的进程和农业生产效益的提高;另一方面,原有农业科技推广网络由于体制和机制的原因已是“线断、网破、人散”,大量的科技人员养在机关,农业

脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况(三)
贫困山区县扶贫工作面临的问题与思考

贫困山区县扶贫工作面临的问题与思考

近年来,中央及地方各级政府加大了对贫困地区的扶持力度,取得了明显的成效,但由于历史、自然和社会经济等方面的原因,在贫困山区县,扶贫开发工作的难度和压力依然很大,甚至在工作中面临很多问题,现状不容乐观。

一、贫困山区县扶贫开发的现状

经过上一轮扶贫攻坚,进入新阶段,贫困山区扶贫开发面临许多新情况和新问题,一方面,扶贫开发的形式及目标有了很大变化,另一方面,扶贫对象呈现出更加多元化的特征,特困人口和低收入人口并存,脱贫与返贫并存。笔者所在的留坝县是一个典型的山区贫困县,通过“八七扶贫攻坚”和新阶段扶贫整村推进后,其贫困现象有所缓解,但制约贫困地区和贫困人口的因素更加复杂,扶贫成本明显增高,贫困现象呈现出新的特征。一是剩余贫困人口大多居住分散,且大部分居住在高寒边远山区,其居住条件很差,抵御自然灾害的能力极弱。在国家政策扶持及自身奋斗下,尽管这部分人温饱已基本得到解决,但现金收入较少,生活质量不高,仍在贫困线上挣扎。二是贫困群体弱势地位十分突出。由于城乡二元结构导致农民整体收入远远低于城镇,而贫困群体的收入更不能与城镇收入相比,在长期的贫困状态下,其思维方式更加保守,心理素质极其脆弱,容易满足现状,不思进取,“等、靠、要”思想严重。三是因灾返贫率高,巩固扶贫成果任务艰巨。山区县大都属自然灾害多发地区,常常是水灾、旱灾、风灾等多灾并发,由于抵御自然灾害的能力不强,形成小灾小返贫,大灾大返贫的现象依然突出,同时农村群众

因病或透支高额教育费用,也是脱贫人口返贫率居高不下的又一主要因素,此类贫困人口在发展中的相对弱势地位也更加突出。

二、存在的主要问题

【脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况】

针对现阶段扶贫开发工作任务,各级党委、政府带领广大干部群众在扶贫开发工作中做了大量工作,成绩是巨大的。但面对当前贫困山区脱贫致富的难度和任务,山区扶贫开发也还存在着许多不容忽视的问题。

【脱贫攻坚中存在的困难问题及对策措施情况】

一是项目投资与贫困地区实际需求不成正比。现有贫困人口大多集中在深山区,自然条件恶劣,基础设施落后,产业结构单一,交通信息不畅,是扶贫攻坚的硬骨头。在上一轮扶贫重点村建设中所实施的水、电、路等基础设施工程由于受资金等方面的制约主要集中在公路沿线经济条件较好、群众积极性高的村组,而边远村组由于人口偏少,集体积累匮乏,尤其是县、乡两级财政困难,总体上投入不足,项目大都覆盖不上,甚至部分基础设施建设几乎是空白,从而造成了越贫穷,越落后的现状。而要彻底解决这些问题,现阶段需建设的项目则很多,要投入的资金缺口也很大。因此,解决项目资金则是现阶段贫困山区扶贫工作的首要问题。

二是项目开发成本与开发效益不成正比。贫困村由于自然条件恶劣,水、电、路等基础设施落后,而投入贫困村的建设资金又十分有限,因此,贫困村基础设施及公益事业建设进度慢,短期内扶贫效益难以显现。而在具体项目中其建设成本往往与所产生的效益成不了正比,修建一座便民桥需投入资金十几万甚至几十万元,但解决通行人口仅数十人或几

十人,而修一条通村路所需资金也多则上百万,但解决的也仅仅只是这一个村几十口上百口人的行路问题。其项目效益相对较低。特别是在现阶段,贫困山区的贫困人口分布则向小集中大分散方向发展,而扶贫资金投向和扶贫政策界定又比较明确,导致集中扶持与面上发展矛盾增大。扶贫开发项目点多面广,单项投资规模较小,在资金安排上“撒胡椒面”现象较为突出,进

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