论述当代中国行政体制改革的理论构想

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论述当代中国行政体制改革的理论构想(一)
当代中国行政体制改革的前沿理论及基本走向

当代中国行政体制改革的前沿理论及基本走向

编辑:admin 时间:2007-6-3 21:25:00

中共中央十六届五中全会指出:加快行政体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。当前,随着市场经济的发展和各项改革的深入,行政体制改革已进入了攻坚阶段,改革的系统性、艰巨性、风险性加大,面临着更为复杂的局面,改革的综合配套性也空前增强。因此,探索行政体制改革的前沿理论成果,总结各地改革的基本经验,预测行政体制改革的基本走向,对于推进当前中国行政体制改革的深入、突破制约我国经济社会发展全局的体制障碍和瓶颈问题,具有重要的理论意义和现实价值。

一、当代中国行政体制改革的前沿理论和实践成果综述

当前学术界对行政体制改革的探讨已经逐渐深入,在理论上和实践中呈现出“百家争鸣”的局面,并取得了一系列富有成效的成果。

从理论上看,行政体制改革的理论探讨已经逐渐走向深化,呈现如下特点:

1、改革的热点问题依然是政府职能的转变、中央与地方的分权以及地方行政体制的改革。在政府职能转变上,明确将政府的职能确定为:经济调节、市场监管、社会管理与公共服务,其中社会管理和公共服务是政府职能转变的关键环节。在中央与地方关系上,讨论的焦点主要集中在中央与地方事权与财权的合理划分,实现中央与地方的利益均衡,调动中央和地方两个积极性。在地方行政体制的改革上,县乡行政体制成为改革的重点,实现机构精简和制度创新,其中温家宝有一段精辟的论述:乡级财政困难的一个主要原因就是乡级财政供养的人太多,不把乡级财政供养的人数减下来,一时降下来的农民负担迟早会反弹上去;历史上税费改革进行过不止一次,每次税费改革后,由于当时社会政治环境的局限性,农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平,走向了原先改革目的的反面,这就是有名的“黄宗羲定律”;我们共产党人是彻底为人民群众谋利益的,我们一定能够把乡镇机构精简下来,一定能够把过多供养的人减下来,一定能够走出“黄宗羲定律”的怪圈。[1]

2、对行政体制改革的研究视角呈现多样化。许多学者从不同的角度对行政体制改革提出了自己的主张,使得行政体制改革的研究视角呈现多样化的局面。如有的学者从公共选择理论出发,认为行政体制改革除了进行组织结构变革外,还要进行工具层面和价值层面的变革,完善制度建设,防止“追求自身利益”的官员损害公共利益。[2] 有的学者从行政三分制的角度来研究行政体制的改革,认为行政体制改革最重要的是要实现行政、决策、执行三者合理分权的制度体系。[3] 有的学者从政府、社会、市场的合理分权来界定行政体制改革,认为行政体制改革是要实现政府、市场、社会的合作治理,政府只能在市场或社会失灵的地方发挥作用。[4] 有的学者从科学发展观的角度出发,认为行政体制改革除了要按职能科学设置政府机构这一“硬件”外,还应设计好其运行的“软件”——机制。[5] 有的学者从区域行政体制的角度出发,认为行政体制改革要适应经济区域化发展的要求,尽快加强统一、合理、公正的公共行政体制一体化建设。[6] 有的学者从实证角度出发,认为行政体制改革的核心在于压缩管理层级,建立一个“省直管县”的模式。[7] 还有些学者从学科的角度、政府文化的角度、全球化的角度等出发,对行政体制的改革进行了相关论述,并提出了自己的主张。

3、行政体制改革的目标与趋势逐渐明朗化。行政体制改革的目标与趋势是什么?许多学者提出了自己的看法。一些学者从中外行政体制改革的比较中,得出中国行政体制改革的趋势应是政府后退、市场回归,以企业化为方向,充分利用市场竞争机制的作用,实行顾客导向,提高效率、降低成本。[8] 一些学者对行政体制的模式进行了研究,提出了三种类型的行政体制模式,即“政企合一型”、“政企分离型”、“企

业法人型”,不同的行政体制需要不同的模式。[9] 一些学者以全面建设小康社会为背景,认为我国行政体制改革的目标是建立和完善公共行政体制,公共行政体制下的政府是公共型政府、公正型政府、民主型政府、法治型政府、有限型政府、分权型政府、透明型政府、服务型政府、效能型政府和责任制政府。[10] 一些学者总结我们行政体制改革的经验后,提出了综合性的行政体制改革方向,即是转变政府职能、调整政府与社会的关系、加快推进行政审批制度改革、推行政务公开、加强行政法制建设、革新行政理念、完善公务员制度等。[11] 一些学者认为我国行政体制改革的目标具有多重性,正确处理政府与市场的关系和转变政府职能是基本目标,创建服务型政府和提升政府能力是行政体制改革的宏观目标,保持社会稳定是行政体制改革中的战略目标。[12] 还有些学者从建设服务型政府的目标出发,认为我国行政体制改革的趋势是:公共行政的民主化、公共部门的民营化、公共管理的企业化、公共服务的市场化、公共运营的信息化。[13]

从实践上看,行政体制改革一直是各级政府改革的重点所在,并在实践中进行了各种有益的探索和发展。表现为以下几方面:

1、行政体制改革实践向纵深发展,各地试点工作不断深入。行政体制改革呈现由理论走向实践的可喜现象,并取得了丰硕的成果。如北京海淀区“公共委试验”改革,新成立一个与其他职能部门平行的“公共管理委员会”,将卫生局所属的海淀医院、中关村医院以及文化委所属的海淀区图书馆、文化馆、博物馆等29家承担公共服务职责的事业单位,均统一纳入“公共委”管理,为事业单位的改革和政府职能的转变提供了有益的经验和借鉴。

2、综合配套改革成为重点所在。如广州市政府的改革,明确规定了五项配套改革:一是进行综合行政执法试点,进一步从体制上、源头上改革和创新行政执法体制;二是深化事业单位管理体制改革,逐步解决事业单位社会化程度不高、结构布局不合理、公共财政负担沉重、缺乏竞争机制等问题;三是推进机关后勤服务体制改革,逐步实行后勤管理与服务职能彻底分开,理顺管理职能,转变服务方式,逐步引入市场竞争机制,建立灵活高效、保障有力的机关后勤服务体系;四是规范发展社会中介组织,对现有各类社会中介组织进行清理整顿,挂靠政府部门的社会中介组织,必须在人事、财务、业务等方面与政府部门彻底脱钩,同时完善社会中介组织的行业准入和资质认可制度;五是加快电子政务建设,推行政务公开,规范审批行为,使政府服务更加快捷、高效。目前,上海浦东、江西共青城、湖北省的某些乡镇等也进行了类似的综合配套改革试点,并取得了一系列有益的成果。

3、机构改革不断向深化发展。在中央进行机构改革后,地方政府的机构改革也在不断试点和深入。如浙江、湖北、江苏等省实行了“强县扩权”的改革,撤销地级市,不断减少政府的管理层级;一些县级机构如彬县在改革后,管理幅度大大减少,职能部门精简为24个,精简率15.2%。从乡镇一级看,乡镇机构大幅度精简,如湖北省的乡镇改革,以咸安区、监利县、洪湖市为例,三个试点县(市区)共50个乡镇的内设机构减少了155个,平均精简比例为49.5%;党政班子成员共减少389人,平均精简比例为50%;在乡镇的机关事业单位人员共减少3235人,平均精简比例为50%。[14] 山东、河南等省进行乡镇机构改革后,大都只设立党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室及财政所,乡镇领导实行交叉任职,一般乡镇的编制在30—40人左右。江苏省启东市的24个乡镇经过改革后,乡镇党委、人大、政府领导职数从249人精简到162人,精简率为35%,乡镇平均领导职数由10.4人减少到6.7人;乡镇行政编制总数从1014人精简到691名;精简率为 32%;乡镇事业编制总数从1130精简到572人,精简率为49%。[15] 改革取得成果的同时,也存在一些问题。主要表现为:一是行政体制改革滞后于经济体制改革,突破经济发展的体制障碍问题仍然存在,在一些地方,还存在一些阻碍市场经济发展的政府行为。二是基层行政体制改革仍任重道远,一些地方机构改革后有反弹现象。据《新华日报》2005年7月23日报道,江苏省如皋市(县级)为了打造招商引资新优势,按照每镇一名指标分配,公开选拔了16名市招商局副局长,

引起社会强烈反响,这些表明我国行政体制改革的任务仍很艰巨。三是政府职能仍有待转变,一些政府办社会、办企业、办事业的现象仍然存在,这些都要靠深化行政体制改革来解决。

二、当代中国行政体制改革的未来发展方向

从当代中国行政体制改革的前沿理论成果可以看出,行政体制改革不管在理论上还是在实践中,都在不断深入并取得了一系列丰富的成果,然而行政体制改革和经济体制改革、社会体制改革以及政治体制改革仍不配套,基层行政体制改革的任务仍然任重道远,行政体制改革仍然处于各项改革的中心。从改革的经验看,未来中国行政体制改革的方向有以下几点:

1、进行综合配套改革是行政体制改革的基本方向

改革是一项复杂的系统工程,从当前行政体制改革的成果看,单有行政体制的改革,没有相关配套措施的改革,行政体制改革的成果很难巩固,当前,随着行政体制改革的深入,深层次的矛盾逐渐暴露出来,行政体制改革要突破这些矛盾,必须有相关配套改革措施为保证。重点要做好以下相关配套改革:一是要积极推进经济体制的改革,包括市场体系的完善、国有经济的改革、私营经济的发展、财政体系的完善、中央与地方权力的财权划分等等,经济决定上层建筑,只有经济体制改革的顺利进行,才能有效地推动行政体制改革的深入。二是要大力进行社会体制的改革,包括剥离政府办社会的负担、推进事业单位的改革、完善社会中介组织、改革人事制度等等,要积极探索社会运转和社会服务新机制,形成一套与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的新型社会治理模式。三是要积极推进政治体制改革,大力发展民主,创造各种条件让公民参与政府管理,努力提高党的执政能力,形成市场经济、民主政治、先进文化以及和谐社会协调发展的新型政治体制格局。四是要积极完善各项法律法规建设,实现人治向法治的转变,保障改革的成果。

2、职能转变仍然是行政体制改革的核心环节

行政体制改革和政府职能转变是相互促进的,行政体制改革要取得成效,必须转变政府职能。政府职能经过多年的改革,已基本建成了与市场经济相适应的职能体系,但是政府职能的深层次问题仍然存在,主要是政企、政事、政资、政社仍未彻底分开,政府办社会、政府办企业、政府办事业、政府办后勤、甚至企业办政府的现象仍然存在,这些都制约了中国市场经济的发展。政府职能的转变,关键要将政府职能转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来,管宏观、定政策、做规划、抓监管,理顺政府与社会、政府与市场、政府与事业单位的关系,实行政资、政社、政事、政企分开,既要克服政府“越位”,又要克服政府“缺位”,政府在抓好经济调节和市场监管的同时,在公共服务、社会管理、生态环境、资源保护、优化发展环境等方面更好地履行公共职责。为此必须实现六个转变:一是从无所不包的全能政府转变为职能有限的责任政府,明确政府主要职能为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务;二是从以“官本位为中心”的官僚型政府转变为以“公民为中心”的服务型政府,逐步实现多元社会主体参与公共服务提供的格局;三是从管制型的封闭政府转变为效率型的开明政府,使政府在追求效率的同时更加注重社会公正公平;四是从以“增长速度”为中心的形象政府转变为“执政为民、统筹规划”的务实政府,使政府全心全意为人民服务,并以科学发展观为指导,协调好人、自然、社会的和谐发展;五是从人治型的随意政府转变为依法执政的法治政府,将政府的管理转到依法管理上来,严格按法律办事,杜绝人治,实现法治。

3、精简管理层次与管理幅度是行政体制改革的重点所在

尽管中国政府已经进行了多次机构改革,国务院部委机构减少到了目前的28个,一些基层政府也进行了大幅度的机构精简。但是随着行政体制改革的深入,机构臃肿的问题仍然存在,特别是基层机构和人员的数量仍很庞大。1998年,全国有45195个乡镇机构,2001年机构改革,按照“人口保持在3万人以上、能够形成政治经济文化中心”的原则要求,乡镇政府精简合并到了39715个。[16] 从人员看,我国总人口中财政供养人口所占的比例,汉代为7945∶1,唐代为3927∶1,元代为2613∶1,清代为911∶1,20世纪50年代为600∶1,20世纪70年代为155∶1,1996年是30∶1。[17] 因此,未来行政体制的改革,必须以“小政府、强社会”为原则,大力精简管理层次和管理幅度。

【论述当代中国行政体制改革的理论构想】

从纵向上看,中国行政体制有五个层次,即中央、省(自治区)、直辖市、县、乡镇。国外大多数国家的行政体制一般是二到三个层级,如印度,实行邦、县、区三级制;美国国土面积和我国相近,也实行州、市二级制与州、县、镇三级共存制;日本也只有都、道、府、县与市、町、村两个层次。[18] 因此,未来中国行政体制改革的一个方向是压缩管理层次,减少中间层级,地区一级将成为改革的重点所在。目前我国很多地方行政管理体制改革的实践是撤市强县,如浙江省、江苏等省都实行了“强县扩权”,撤销地级市。另一方面,为了减少层次,乡镇机构的改革也会成为未来行政体制改革的重点所在。从改革实践看,一些乡镇机构已得到精简,只设置了“三办一所”,即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和财政所。撤销乡镇机构将是未来改革的方向,未来乡镇将只内设人大、政协两个联络员,乡镇的政府事务全部由县政府的部门通过设立派出机构直接管理,人事、财务关系均属上级部门管理,土地管理、水利、计生、文教卫生、工商、税务、司法等事务均由县派出机构实施区域治理。

从横向上看,一是适度增加管理幅度,实行扁平化的结构。从世界范围看,一级行政区划的设置数量相对较宽。如美国为51个,日本为47个,法国为99个,西班牙为50个,波兰为49个,而中国为32个。

[19] 从上述可看出,和中国差不多大的美国,其一级行政区划就有51个,而中国只有32个,其他国家的面积远远比中国的小,但是一级行政区划的设置数量远远多于中国。因此,可以得出结论说,中国省级行政区划数量相对发达国家来说过小,改革的空间较大,改革的方向将是适度增加管理幅度。另一方面,横向上的改革还包括政府内部机构的改革,从改革实践看,中央和地方都进行了机构的精简,大大缩减了内部机构的管理幅度,如中央只设了28个部委,一些县市如共青城,机构数量只有“九个局”,还有些乡镇机构也只设了“三办一所”,这些表明,中国内部机构改革的空间还很大,其改革的方向和重点是按照“小政府、强社会”模式,大力进行机构的精简,同时不断精简人员,实行交叉任职,提高行政管理的效率和质量。

4、创新运行机制是行政体制改革的新取向

行政体制改革除了机构改革和职能转变外,创新运行机制也是一项重要的改革。政府运行机制是对行政行为方式、原则和程序的规范性约束,它直接规定和影响着行政管理的效率和质量,是公共行政体制的灵魂。创新政府的运行机制,主要有以下几方面:一是要创新政府的各种绩效管理工具。在西方国家,充分利用各种绩效管理工具来推进行政体制改革是一种有效的方法。如奥斯本在《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》一书中所使用的绩效管理工具就多达一百余种,这些工具的名称可谓五花八门,如使用者付费、日落法则、顾客服务标准、社区治理机构、学习型团体、重新设计工作等,今后我国行政体制的改革也必须创新这些管理工具以获得更好的绩效。二是要创新政府管理的业务流程,在明晰各种权责关系的基础上,对行政管理过程或办事程序进行重新设计和安排,如“政府超市”、“一条龙服务”、“一站式窗口”等,以缩短循环时间,规范运行程序,实现行政管理的高效化。三是要创新政府的管理方式。管理技术手段落后造成的代价是巨大的,如美国“仅仅由于不使用现代的资金转账电子系统,仍用古老的现金流动管理技术,就每年花去纳税人约23亿美元。”[20] 在推进行政体制的改革的过程中,要努力创新管理方式,积极引入竞争机制和现代信息技术,优化行政质量,提高行政效率。

5、城乡一体化是行政体制改革的未来蓝图

我国正处在城镇化发展的关键时期,坚持统筹城乡发展,加强城乡联系,提高城镇化水平,在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置,实现以工促农、以城带乡,最终达到城乡共同发展繁荣,是我国未来相当一段时期的发展战略。未来行政体制的改革尤其是基层的行政体制改革,要坚持“农业支持工业,工业反哺农业”的策略,吸引各类生产要素和市场要素向其集中,优化各类资源配置,合理引导农民向非农产业转移,实现贸、工、农协调发展,实现居民在身份、户籍、就业、社会保障等方面享有平等待遇,逐步消除城乡差距,实现城乡一体化。【论述当代中国行政体制改革的理论构想】

作者:李水金

来源:《理论与改革

论述当代中国行政体制改革的理论构想(二)
当代中国行政体制改革的难点与对策

【论述当代中国行政体制改革的理论构想】

当代中国行政体制改革的难点与对策

目 录

摘 要 ................................................................ 1

关键字 ................................................................ 1

一、当代中国行政改革的发展现状 ............................................ 2

1、中国行政改革的基本特征 ........................................... 2

2、当代中国行政改革取得的显著成就 ................................... 3

3、当代中国行政改革存在的不足 ....................................... 4

4、 当代中国行政改革的基本经验 ...................................... 5

二、当代中国深化行政体制改革的难点 ........................................ 5

1、政府即为改革主体又为改革客体 ..................................... 5

2、复杂的利益关系难以协调 ........................................... 5

3、行政管理体制改革涉及到政治体制改革具有较大的艰巨性和复杂性 ....... 6

4、政府职能转阻力重重 ............................................... 6

三、当代中国行政体制改革的对策建议 ........................................ 7

1、探求解决当代中国行政改革的处理对策 ................................ 7

2、 深化行政管理体制改革的切入点 ..................................... 8

3、着力转变职能理顺关系加快政府职能转变 .............................. 9

4、加快完善公共服务体系优化政府组织结构 .............................. 9

5、 健全行政运行机制及政府职责体系 .................................. 10

6、提高政府效能完善政府绩效管理体系 ................................. 11

7、深化当代中国行政体制改革的建议 ................................... 11

【参考文献】 ............................................................. 13

当代中国行政体制改革的难点与对策

【摘 要】为分析当代中国行政改革的现状,研究行政改革的难点,找出促进我国行政改革发展的对策,撰写本论文。本论文运用马克思基本原理,领导科学、行政管理学、政治学概论、中国行政史、公共政策、行政组织理论、当代中国政治制度等知识。纵观当代中国行政发展历程,可以发现,行政改革的任务往往是经济社会发展到一定程度提出的,适应经济社会发展要求是行政改革的出发点和主要动力。横向比较当代中国行政改革的各项措施,从现状、难点和对策三方面进行分析。随着中国市场化改革和市场经济体制改革的不断深入,政府扮演了重要角色,发挥了很大作用,目前的政府管理,无论从组织架构、管理方式、运行机制等,与计划体制下相比,都发生了历史性的变化。在充分肯定政府作用的同时,也应该看到如果政府依然强势不改,继续扮演经济建设型政府的角色,忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务职能,甚至继续把大量的公共财政资金投资于竞争性领域,继续强化政府的行政审批色彩,其结果,不仅会导致市场作用和行政权之间的扭曲,引发政府行为的紊乱,助长权力行使的非理性,而且还有可能引发民众对政府的不信任,使政府的公信力大大下降。因此我们必须立足于我国实际,认识我国所处的发展阶段和面临的实际问题与矛盾,认识我国政治、经济、文化和社会特点,学习借鉴国外有益经验和做法,强调为我所用,不能照抄照搬。探索行政体制改革的前沿理论成果,总结各地改革的基本经验,预测行政体制改革的基本走向,对于推进当前中国行政体制改革的深入、突破制约我国经济社会发展全局的体制障碍和瓶颈问题,具有重要的理论意义和现实价值。落实科学发展观,就需要完善相关保障机制,转变政府职能,合理设置行政机构,理顺中央与地方关系,建立起一套符合科学发展观要求的政绩考核标准和执法责任制等制度,促进经济社会全面协调可持续发展,克服当代中国行政改革的难点,推动我国行政改革的发展。

【关键词】行政体制改革;难点;对策

行政改革是指政府为了适应社会环境,或者高效公平地处理社会公共事务,调整内部体制和组织结构,重新进行权力配置,并调整政府与社会之间关系的过程。70年代末起 ,伴随着国家经济体制从计划经济逐步向社会主义市场经济的转变 ,建设社会主义民主政治 ,中国的行政改革全面展开

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